OESP e JB
16.05.1999

O Banco Central e a segregação da supervisão bancária
Gustavo H. B. Franco

Quando o Partido Trabalhista inglês venceu as eleições e Tony Blair assumiu a posição de Primeiro Ministro, o "mercado", vale dizer, essa entidade que congrega a opinião pública especializada em assuntos econômicos, tinha várias dúvidas sobre como seria a tal "terceira via" na prática, e temia que se observasse uma espécie de "segunda via" mesmo. Numa jogada política magistral o novo Primeiro Ministro tomou a decisão de conferir independência ao Banco da Inglaterra, para o deleite do mercado, mas, como "compensação", retirou daquele as funções de regulador e supervisor do sistema bancário em favor de uma nova agência criada para este fim. As desconfianças amainaram e o mercado acabou verificando que não havia nada de muito revolucionário no Novo Trabalhismo: na verdade, a "terceira via", é meio como a "primeira", e que as diferenças são assim como as que separam democratas e republicanos nos EUA.

Em alguns anos talvez essa história não seja mais lembrada e o contexto seja perdido. Mas as alterações institucionais e o novo papel do Banco da Inglaterra estarão em plena vigência. Ou seja, motivos fugazes, ou circunstâncias políticas de ocasião, podem deflagrar mudanças duradouras, nem sempre para melhor, e que podem ser terrivelmente difíceis de reverter no caso de um insucesso. No exemplo inglês, a mudança não teve efeitos negativos, e nem é tão claro que tenha melhorado alguma coisa (que já não estava acontecendo de qualquer jeito). Num país onde as instituições estão sobejamente amadurecidas, a troca de endereço da supervisão bancária não faz tanta diferença. Os canais de comunicação e a cooperação entre a nova agência e o Banco da Inglaterra permaneceram abertos, o sistema não tem grandes desafios a enfrentar (eles não têm bancos estaduais, nem consórcios, por exemplo) e até agora não houve sobressalto que oferecesse um teste verdadeiro para a nova configuração.

A prática internacional, nesse domínio, é ambígua: em metade dos casos a supervisão é separada do BC, na outra metade não é. Cada lugar tem a sua história e sua tradição, pois em cada país a experiência acumulada forjou instituições específicas. Isso serve para dizer que não há modelo institucional hegemônico, mas também para lembrar que o nosso caminho tem de ser construído a partir das lições da nossa própria experiência, que nem sempre é devidamente considerada em alguns de seus detalhes mais comezinhos.

No nosso caso, a agitação em torno da separação das funções de fiscalização bancária do Banco Central, tem um grande ingrediente de oportunismo político, e muito pouca reflexão sobre os temas envolvidos. Tal como no caso inglês, é uma sacada política para se fazer algo com um jeitão de iniciativa moralizadora e de aprimoramento institucional mas, em contraste com o caso inglês, com um enorme risco de dar errado.

Há muitas dificuldades nessa proposta.

Em primeiro lugar, deve-se ter claro que, ao segregar a supervisão bancária da política monetária, é de se esperar que as definições neste campo, em particular no tocante à taxa de juros a aos compulsórios, sejam feitas com menos atenção aos seus efeitos sobre a solidez do sistema bancário. O diretor de fiscalização é sempre uma voz conservadora quando se trata de subir juros, tendo em vista os danos que esses movimentos causam à qualidade dos ativos bancários. A separação, sem dúvida, cria um viés de alta na taxa de juros.

Segundo, enquanto as fronteiras entre atividades como crédito, valores mobiliários, seguros e previdência vão se tornando cada vez menos claras, no Brasil prevalece um modelo de agências reguladoras temáticas que têm um péssimo relacionamento institucional: BC, CVM, SUSEPE e SPC tem um diálogo reduzidíssimo e um relacionamento cotidiano quase sempre hostil. Há disputa por espaços (produtos a serem regulados) e rivalidades associadas à posse da informação, que ninguém gosta de partilhar. A criação de mais uma agência significa a existência de mais uma autarquia disputando o seu lugar ao sol, com mais uma corporação, lutando pelo seu plano de carreira, e pela sua taxa de fiscalização (que passa a ser "receita própria" da instituição, desligando-a, em parte, do orçamento da União) e também por benefícios como, por exemplo, tem a Receita, que transforma parte das multas arrecadadas em complementações salariais dos fiscais. Nesse contexto, me parece um total despropósito criar uma nova autarquia, para não falar de contrariar a tendência que deveria ser de maior coordenação e unificação dessas atividades, o que pode ser feito a nível de conselhos emanando diretrizes mas, por favor, sem a criação de novas burocracias.

Terceiro, tenho certa dificuldade de vislumbrar como seria a condução das atividades de emprestador de última instância, a cargo do BC, mesmo nas suas manifestações mais simples como, por exemplo, o redesconto. Esta é uma dentre muitas atividades do BC onde é preciso conhecer a freguesia por dentro, para saber se estamos tratando de uma instituição viável com problemas de liquidez, ou não. Se as informações necessárias para esta análise estão em outra autarquia, e se a cultura é a que descrevemos acima, fica claro que a atividade vai ficar prejudicada: o BC tenderá a ficar ainda mais conservador do que já é no redesconto, o que resultará, não tenhamos ilusões, na virtual extinção do instrumento em vista do caráter de "beijo da morte" que ficará mais e mais reforçado no contexto da separação. O sistema ficará mais frágil e mais perigoso.

Há situações mais complexas onde o BC atua como emprestador de última instância combinando o redesconto com gestões para capitalização ou venda do controle da instituição. Tudo fica mais difícil se é para ser conduzido por duas autarquias rivais. Num mundo mais organizado e monótono (e com um mecanismo sólido de seguro de depósitos), como o do Reino Unido, pode fazer sentido burocratizar o processo. Onde as necessidades de reestruturação bancária são mais prementes, onde existem entidades problemáticas como bancos estaduais e consórcios, a situação é bem diferente. Como seria a condução de um programa como o PROES, ficando segregada a fiscalização? Como é que seria mesmo a fiscalização dos bancos estaduais no novo desenho?

Por último, resta lembrar que a hipótese de que a supervisão bancária vai funcionar melhor fora do BC é de uma ingenuidade a toda prova. Basta olhar, como lembrou recentemente o Doutor Gustavo Loyola, para as atividades de fiscalização desempenhadas pelas agências acima citadas. Basta lembrar que há anos que o BC tenta se livrar da responsabilidade de fiscalizar consórcios, mas ninguém quer deixar, a começar pelo próprio setor, tendo em vista as alternativas.