Boletim FIPE, 285, jun/04

PARCERIA PÚBLICO PRIVADO

CONSIDERAÇÕES DE UM ECONOMISTA

André Franco Montoro Filho[1]

     "Hoje os economistas, ao aquilatarem o papel apropriado do governo, procuram incorporar o entendimento das limitações tanto do governo como dos mercados...A visão predominante procura encontrar caminhos para governo e mercados trabalharem juntos, cada um fortalecendo o outro." Joe Sitglitz

           

No tocante à alocação dos recursos disponíveis e à produção de bens e serviços, os mercados, entendidos como um sistema descentralizado de tomada de decisão, têm-se mostrado, eficientes e superiores a sistemas centralizados, e governamentais de planejamento central As razões normalmente apontadas para esta superioridade se encontram no sistema de informações e incentivos automáticos inerentes aos mercados em contraposição à necessidade de regras e controles burocráticos próprios a decisões governamentais. É preciso considerar, entretanto que existem situações onde aparecem falhas ou fracassos de mercado. Quando isto ocorre o resultado alcançado não é o mais eficiente e o socialmente desejado.

Havendo fracasso de mercado, deve-se averiguar a viabilidade de ações governamentais para promover correções, analisar os instrumentos disponíveis para a intervenção estatal e escolher aqueles que se mostrarem mais propícios para o sucesso da ação. Sucesso incluindo não apenas a correção da distorção, mas também os custos envolvidos nesta tarefa, cotejados com as disponibilidades financeiras do setor público e com o uso alternativo destes recursos.

É nesta perspectiva que analisaremos as parcerias-público-privadas, as PPP.

Em diversas áreas apesar da produção privada ser viável, o livre jogo das forças mercado não resultará em preços e/ou quantidades eficientes. A produção por empresas privadas é viável pois é possível cobrar pelo bem ou serviço produzido e excluir do benefício do bem ou serviço o consumidor que não se disponha a pagar o montante estipulado. Isto é indispensável para haver empreendedores privados.

Entretanto por razões ligadas ao surgimento de monopólios, ou a externalidades, não se considera conveniente, por não ser eficiente, delegar a produção destes bens e serviços integralmente aos mercados privados. Alguma forma de intervenção estatal é requerida. O governo pode ele próprio produzir o bem ou serviço, ou pode regular a atividade privada e fazer parcerias com o setor privado,

Em geral estas são áreas onde o fornecimento do bem ou serviço requer vultosos e irreversíveis investimentos iniciais acoplados com relativamente baixos custos marginais de manutenção e de depreciação, onde existam relevantes externalidades e onde preocupações sociais e de distribuição de renda sejam agudas. Inclui-se nesta categoria o fornecimento de energia elétrica, de água e esgoto, de gás canalizado, de telefones, além da construção, manutenção e operação de estradas de rodagem, estradas de ferro, aeroportos, portos etc.

Os elevados investimentos iniciais seguidos de reduzidos, às vezes até decrescentes, custos marginais de operação destes empreendimentos funcionam como uma forte barreira para a entrada de concorrentes, o que tende a criar posições monopolistas em áreas sensíveis a preocupações sociais. Verifica-se, desta forma, um importante fracasso de mercado. Adicionalmente, muitos destes investimentos produzem importantes externalidades positivas, ou seja, a geram efeitos benéficos para outros agentes econômicos que não precisam pagar pelo benefício recebido ou que pagam apenas uma diminuta parcela dos mesmos. Neste caso, como o investidor não internaliza estes ganhos, ou seja, não é remunerado por todos os benefícios do projeto, o montante de investimentos realizado por particulares será inferior ao ótimo social. O ótimo social seria o volume de investimentos correspondente à totalidade dos benefícios. Acresce-se que, em geral, estes investimentos são fundamentais tanto para o processo de crescimento econômico como para a sua sustentabilidade ao longo do tempo.

Basicamente por estas razões, estes setores são, na esmagadora maioria dos países, sujeitos a abrangentes controles estatais sendo que, em alguns casos, chegou-se e chega-se, legal ou administrativamente, a vedar a participação de empresas privadas. Este era o caso do Brasil até a década dos oitenta. O governo era responsável por quase todos estes setores. Fornecia estes bens e serviços e realizava os investimentos diretamente ou através de empresas estatais. Para tal usava tanto recursos fiscais, como recursos próprios das empresas, mas recorria fortemente a empréstimos e financiamentos nacionais e internacionais. Com isto aumentou perigosamente o grau de endividamento do setor público nacional. Com as mudanças ocorridas no mercado financeiro internacional no início da década dos oitenta, aumento nas taxas de juros e redução na disponibilidade de crédito, gerou-se uma grave crise financeira do setor público brasileiro que culminou na moratória decretada em 1987 no Governo Sarney.

Na verdade, desde a década dos oitenta, o governo, em todos os seus níveis e em suas empresas, passou a conviver com acentuadas restrições de crédito, praticamente inviabilizando os investimentos nestes setores. Houve assim uma drástica redução no volume de investimentos, gerada tanto pela incapacidade de financiamentos como pelas dificuldades de geração de recursos próprios, em grande parte comprometidos no pagamento do serviço da dívida contraída anteriormente.

Ora estes eram setores de relevante importância para a economia brasileira e para seu crescimento, de forma que se tornou crucial encontrar mecanismos que viabilizassem a retomada dos investimentos. Foi assim, estimulada pela crise financeira, que se passou a pensar em atrair capitais privados para estes setores, e em realizar parcerias entre o setor público e o setor privado. As PPPs se constituem em uma forma alternativa de financiar a operação e expansão de setores onde existam importantes falhas de mercado e que apresentem profundas repercussões sociais e econômicas. A atração de capitais privados através de parcerias público privadas é um mecanismo para substituir os escassos recursos públicos disponíveis mas, ao mesmo tempo manter políticas públicas setoriais.

Para atrair capitais privados, algumas condicionantes são indispensáveis. A primeira é que a atividade seja competitivamente lucrativa. Não basta apresentar retornos positivos. É preciso que estes retornos sejam compatíveis, ao de outras atividades e investimentos com grau de risco similar. Todos, em tese, aceitam que é preciso que as atividades tenham rentabilidade positiva. Mas o retorno exigido pelos investidores contém um elemento a mais. O retorno do investimento precisa ser competitivo em relação a outras alternativas de investimento de risco similar. O investidor ao decidir como vai aplicar seus capitais escolhe a alternativa que melhor remunere seus ativos. Caso o objetivo seja atrair recursos financeiros privados para parcerias com o setor público torna-se indispensável oferecer condições para que o setor privado possa auferir esta rentabilidade competitiva.  Fica a questão para os juristas responderem. Como fica o princípio da modicidade das tarifas e preços públicos? Será que, o pensamento jurídico vai aceitar que o princípio da modicidade contempla, i.e., inclui uma remuneração competitiva, do capital, nas regras de determinação de preços e tarifas públicas? Isto valeria mesmo quando a remuneração alternativa, v.g., dada pelo mercado financeiro seja extremamente alta?

O retorno precisa ser competitivo para condições de riscos similares. Mas,. quanto maior o risco, maior o retorno requerido pelos investidores. Para as PPP surgem, além do risco comum a outras atividades econômicas, duas fontes de risco específicas. Um é o risco "institucional", o outro é o risco "popular". Denominamos risco "institucional" as incertezas geradas por eventuais alterações no marco regulatório e/ou nas condições dos contratos por fatores político-institucionais. Por exemplo, mudanças nas prioridades das políticas públicas, no mesmo governo ou mais freqüentemente pela eleição de um novo governo. Ou o surgimento de novas prioridades por causa de uma mudança na conjuntura econômica como ameaça de inflação, crise no balanço de pagamentos ou algum outro evento. Estas situações geram pressões para que se alterem clausulas contratuais. Eventuais mudanças, mesmo que logrem alguns resultados positivos no curto prazo, são bastante perniciosas no longo prazo. Tecnicamente, são temporalmente inconsistentes.

O risco "popular" surge porque, em geral, os setores passíveis de parcerias têm forte impactos sociais. A população tende a ver os bens e serviços produzidos nestes setores como dever do estado e direito do cidadão, que precisam ser fornecidos com qualidade, presteza e a preços módicos. Definir preço justo para a qualidade requerida é, em qualquer área, uma tarefa, para dizer o mínimo, espinhosa. Nos casos das eventuais parcerias, a possibilidade de haver uma avaliação popular descolada da realidade produtiva, dos custos envolvidos na produção com qualidade, é ainda maior. Havendo esta avaliação popular negativa, além de por si só já ser um transtorno e um risco, ela pode estimular medidas político-institucionais para enquadrar o parceiro privado. Aí se cai no caso anterior, medidas "boas" de curto prazo com efeitos negativos no longo prazo.

Por fim, uma característica "tecnológica" de muitos destes setores tanto agrava as conseqüências negativas destas "intervenções" como as estimula. Em muitos casos tem-se um elevado investimento inicial, em geral irreversível, e baixos custos operacionais. Assim a margem operacional é alta, mas necessária para remunerar o capital investido, sejam eles recursos do acionista ou de financiamentos. Estes altos lucros operacionais criam uma situação propícia para alegações demagógicas de lucros exorbitantes e de pressões eleitoreiras de redução de preços e tarifas. Caso estas alegações prosperem e como os investimentos são irreversíveis, ou seja, não podem ser deslocadas para outras atividades, as perdas dos investidores (e de seus financiadores) seria substancial.

É, desta forma, enorme a importância de se estabelecer formas jurídicas que efetivamente garantam a segurança dos contratos de parceria. Não apenas a segurança jurídica, pois é sempre custoso recorrer para garantir direitos. É fundamental que se crie um ambiente institucional, uma cultura de permanência das regras.

Está em tramitação no Congresso Nacional um projeto de lei que "institui normas gerais sobre parceria público-privada". Como ainda restam pontos importantes indefinidos, fica prejudicada uma análise final desta nova legislação. Mas cabem duas observações gerais. Em primeiro, é de se esperar que com esta nova legislação aumente a segurança jurídica das parcerias. O que é bom. Em segundo lugar o projeto, em relação às considerações acima, amplia, a meu ver perigosamente, as atividades, projetos e serviços passíveis de parcerias.Com isto o projeto pode estar criando uma forma disfarçada de endividamento público o que vai de encontro aos avanços obtidos, nesta área, nos últimos anos, em particular com a Lei e a prática de responsabilidade fiscal.



[1] Professor Titular do Departamento de Economia da USP. Ex Secretário de Economia e Planejamento da Estado de São Paulo; ex Presidente do BNDES.