BOLETIM TENDÊNCIAS - 29/08/2000

 

A autonomia do Banco Central e a sucessão presidencial

Gustavo Loyola

 

A autonomia da autoridade monetária pode desempenhar um importante papel no

amortecimento dos efeitos de uma disputa eleitoral sobre a conjuntura econômica.

 

 

Numa série de artigos publicados neste boletim em julho, Mailson da Nóbrega abordou a questão da sucessão política nos países latino-americanos e seus

efeitos sobre o ambiente econômico. Para Mailson, com a eleição de Vicente Fox, o México estaria no limiar de cruzar a fronteira que separa o subdesenvolvimento do desenvolvimento econômico nas democracias, já que a alternância de poder entre os partidos estaria se dando sem descontinuidade nas bases da política econômica. Com isso, o México juntar-se-ia ao Chile - que desde 1990 havia

cruzado essa fronteira - e à Argentina - onde a substituição de Menem por De la Rúa praticamente não implicou mudanças de fundo na condução da economia.

 

O Brasil, segundo Mailson, ainda não passou por este teste. E, pelo andar da carruagem, as perspectivas de isso ocorrer no próximo pleito seriam mínimas, já

que os principais candidatos de oposição ao governo - Lula e Ciro Gomes - apregoam teses de ruptura, como a da renegociação da dívida interna. Mesmo

considerando-se a hipótese plausível de uma mudança na postura de Ciro Gomes, o quadro da sucessão presidencial visto hoje sinaliza turbulências na economia a

partir do próximo ano, já que o comportamento dos agentes econômicos passaria a levar em conta os riscos da adoção de heterodoxias, na eventual hipótese de

vitória de um dos candidatos apóstolos da ruptura.

 

Um quadro de turbulência pré-eleitoral não interessaria a ninguém. Para as oposições, não seria bom assumir o governo em 2003, enfrentando desde o início

dificuldades macroeconômicas herdadas de uma situação negativa em 2002. Para o governo, evidentemente não interessaria enfrentar problemas de gerenciamento

macroeconômico no último ano do mandato FHC. Porém, apesar da lógica deste raciocínio, dificilmente governo e oposição conseguiriam participar de um jogo

cooperativo que levasse a um resultado favorável a ambos. As fragilidades do nosso sistema político-partidário, aliadas à idiossincracias próprias de nossas

lideranças políticas, tenderiam a sepultar qualquer tentativa de acordo neste sentido. Que o diga o ministro Pedro Malan, cujo apelo em favor de um

entedimento em torno de questões econômicas básicas, com o intuito de suavizar as turbulências do processo sucessório, foi recebido com pedradas pela oposição

e com indiferença pelas principais lideranças do próprio governo.

 

Os três países latino-americanos mencionados por Mailson como bem-sucedidos na alternância do poder sem descontinuidade fundamental de política econômica - México, Chile e Argentina - compartilham de uma característica comum: possuem bancos centrais com graus relativamente elevados de autonomia, cujos dirigentes cumprem mandatos fixos e não-coincidentes com o mandato presidencial.

 

O banco central chileno é plenamente autônomo desde 1989, por força de dispositivo constitucional. Seus cinco dirigentes ("miembros del Consejo")

possuem mandatos de 10 anos, substituindo-se um deles a cada dois anos. São designados pelo presidente da República e aprovados pelo Senado. O presidente do Banco é escolhido, pelo presidente da República, dentre os membros do Conselho, para um mandato de 5 anos, prorrogável.

 

O banco central mexicano ganhou autonomia em 1993, por meio de uma reforma constitucional.. Seus cinco dirigentes - indicados pelo presidente da República

e aprovados pelo Senado - possuem mandatos (6 anos para o "gobernador" e 8 anos para os "subgobernadores"). Os mandatos são também renovados de forma

escalonada, sendo que o do governador inicia-se no quarto ano do mandato do presidente da República.

 

O banco central argentino teve sua autonomia consolidada em lei de 1992 ("Carta Organica del BCRA") e seus 6 dirigentes possuem mandatos de 6 anos, com

renovação de metade da diretoria a cada três anos. São designados pelo presidente da República, após aprovação pelo Senado.

 

No que diz respeito à autoridade monetária, o Brasil distingue-se dos citados países latino-americanos principalmente pela ausência de mandatos dos dirigentes

de seu banco central. Como se sabe, a Constituição de 1988 ficou no meio do caminho, já que não previu mandatos para os diretores do BC, muito embora tenha

sido sábia ao exigir a aprovação de seus nomes pelo Senado.

 

A propósito, é interessante observar que, do ponto de vista institucional, falta muito pouco para que o Banco Central brasileiro adquira autonomia no campo de

política monetária, pois alguns importantes pré-requisitos já estão presentes:

 

a) vedação de financiamento do BC ao Tesouro (Constituição Federal);

 

b) proibição de financiamentos do BC a entidades não financeiras (idem);

 

c) impossibilidade de emissão de títulos pelo BC (Lei de Responsabilidade Fiscal);

 

d) não dependência orçamentária do BC em relação ao Tesouro (diversos instrumentos legais).

 

De fato, analisando comparativamente o caso brasileiro com o dos países latino-americanos anteriormente citados, fica claro que a ausência mais

relevante na lista anterior é, sem dúvida, a previsão legal de mandatos para os dirigentes do BC e a reformulação ou extinção do CMN, de forma a apartar

definitivamente a função monetária da função fiscal exercida pelos ministérios da Fazenda e do Planejamento.

 

Até agora, um dos grandes obstáculos à outorga de mandatos aos dirigentes do BC tem sido a dificuldade de se regulamentar o artigo 192 da Constituição Federal, tendo em vista a necessidade legal de regulá-lo in totum, o que significaria abordar a difícil questão do tabelamento dos juros. Naturalmente, a solução para isso é a reformulação do próprio artigo 192, dele eliminando o exótico dispositivo que trata do limite para os juros reais em 12%.

 

Ocorre que existe uma PEC tramitando na Câmara dos Deputados - já aprovada em dois turnos pelo Senado Federal - que faz justamente isso, ou seja, reformula o artigo 192, acabando com o tabelamento dos juros e permitindo sua regulamentação por partes, e não mais através de uma única lei complementar. Portanto, do ponto de vista de tramitação legislativa, já houve neste caso a queima de uma importante etapa - a aprovação pelo Senado -, bastando agora o exame da matéria

pela Câmara. Após a aprovação desta emenda constitucional, seria ainda necessário uma lei complementar para tratar especificamente da organização do

Banco Central do Brasil, incluindo a questão do mandato de seus diretores e das condições para o exercício dessas funções. Mas, de qualquer forma, a mencionada PEC parece oferecer uma grande oportunidade para se avançar rapidamente neste tema, o que pode ser de grande importância para garantir, em 2002, uma transição tranqüila do ponto de vista econômico.

 

Pode-se argumentar que haverá sérias dificuldades políticas para a aprovação pelo Congresso de medidas que dêem autonomia ao BC, principalmente tendo em

vista a antipatia com que a instituição é vista por certos setores do Parlamento. De fato, há grande incompreensão no Congresso em relação ao BC,

bastando dizer que, na percepção da maioria dos parlamentares, o Banco Central já gozaria de excessivo poder na gestão da política econômica. Trata-se

evidentemente de um equívoco, provavelmente originado de uma confusão entre o que seria a autonomia desejável da autoridade monetária e a necessidade de maior “accountability” do BC.

 

Porém, a estabilidade dos preços trouxe condições muito favoráveis à legitimização da autoridade do Banco Central, já que a população passou a

perceber como bem público fundamental a "boa moeda", como assinalaram os cientistas políticos Lourdes Sola, Christopher Garman e Moises Marques, em

estudo em que defendem a tese de que, no caso brasileiro, é a estabilidade dos preços que levará à reforma das instituições monetárias e não o oposto, como

previsto na literatura econômica convencional.

 

Por conta disso, havendo disposição política do governo, parece ser possível enfrentar com chances de sucesso as resistências do Congresso e dar um passo

adiante no processo de autonomia do Banco Central, o que melhoraria as condições da transição de governo em 2002. Não seria, evidentemente, uma panacéia para resolver todos os problemas, nem uma garantia absoluta de tranqüilidade econômica no período eleitoral, como demostrou a crise "tequila" de 1994,

ocorrida quando o banco central mexicano já dispunha de um grau razoável de autonomia. Obviamente, não há autonomia de banco central que pudesse resistir a

um processo eleitoral tão tumultuado quanto o do México naquele ano. Porém, em condições mais normais, a autonomia da autoridade monetária pode desempenhar um importante papel no amortecimento dos efeitos de uma contenda eleitoral sobre a

conjuntura econômica.