Uma análise da corrupção pública a partir da racionalidade e da ação

Carlos Eduardo Evangelisti Mauro*

Resumo: Este artigo propõe uma abordagem de análise da corrupção como um fenômeno derivado de ações individuais racionais, tratando assim o burocrata público como um caçador-de-renda típico. Toda a análise se baseia nos pressupostos do individualismo metodológico. Sistematizou-se uma extensa bibliografia sobre o assunto, servindo como revisão bibliográfica para futuros estudos, especialmente aqueles escritos em português.

Palavras-Chave: caçador-de-renda, racionalidade, ação racional, corrupção.

A corrupção como um fenômeno social remete-nos imediatamente à essência da Economia como disciplina intelectual: o bem-estar. Lembra-nos, portanto, da natureza do economista: um indivíduo que prefere o bem ao mal, um indivíduo que mergulha na realidade para nela interferir.

Além das rusgas tolas e infantis entre economistas, sociólogos, cientistas políticos, antropólogos, filósofos e psicólogos, existem diferenças essenciais entre essas disciplinas quando lidamos com a ação humana. Algumas dessas diferenças, inicialmente, parecem excludentes, mas quando se aprofunda o debate percebe-se que a sua maioria é complementar.

Para compreender a corrupção, é necessário observar a realidade sob o prisma do indivíduo, pois é ele quem age, corrompendo ou sendo corrompido. Existem muitas regras para a ação do Estado que em nada coíbem a corrupção. Uma política pública de combate à corrupção deve levar em consideração os incentivos seletivos1 que fazem o indivíduo participar de uma organização corrupta, mesmo que informal.

Como exemplo, um dos grandes focos de corrupção pública é o processo de compra governamental. Um elemento importante das compras do governo é a licitação. Defensores deste instituto dizem ser impossível controlar a burocracia pública nas compras sem os processos licitatórios. No entanto, Barros (1995) escreve: “Com a licitação, entre outros fins, o legislador procurou garantir a contratação contra conluios, partindo do pressuposto ou do preconceito de que administradores e administrados não merecem confiança. Mas os conluios subsistiram com a licitação. Existem na licitação. Essa impotência do instituto levou a doutrina a repetir o cotejo entre o risco de conluio que não deixa de existir e a perda de eficiência que passa a existir com a licitação, a fim de reiterar o questionamento em face daquele pressuposto de desconfiança. Os balanços recentes são mais negativos que os precedentes, concluindo pela ineficácia da licitação perante os seus fins.”

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* Carlos Eduardo Evangelisti Mauro é economista pela FAAP, mestrando em Administração Pública e Governo na FGV-SP, professor da Faculdade de Administração da FAAP, editor da revista Estratégica – Revista Acadêmica da Faculdade de Administração da FAAP e do FAAP-MBA e foi pesquisador do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial. E-mail: ceemauro@gvmail.br

  1. Sobre os incentivos seletivos, ver Olson (1999).

Os defensores do processo licitatório argumentam que ele traz economicidade, igualdade e moralidade. A licitação, entretanto, se por um lado pretende garantir o direito de isonomia, por outro lado impede um processo de compra público e dinâmico, sob os parâmetros de eficiência desejados pelo mercado. A esse respeito escreve Rigolin (1991): “A lei, claramente, desconfia do agente administrativo – e portanto da própria Administração –, impondo-lhe a cada licitação, trilhar uma ‘via crucis’ quase sempre sumamente penosa e árdua, técnica e materialmente perigosa por tão complexa, repleta de armadilhas e tropeços, de toda ordem, além de sempre mais demorada do que a economia exige, infelizmente também com premência crescente.”

Pode-se dizer que tanto juristas como economistas concordam que um ordenamento regulatório complexo, como é a licitação, facilita a ação dos rent-seekers2 (Mauro, Diniz, Souza, 2001).

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  1. Rent-seekers, ou caçadores de renda, são os agentes do rent-seeking, ou caça aos ganhos previstos com os projetos governamentais pelas partes privadas dispostas a gastar elevadas quantias para aumentar a probabilidade de serem escolhidas como seus beneficiários (Frank, 1998).

O processo licitatório tradicional é um exemplo típico de um conjunto de regras criado à margem da lógica e da racionalidade individual. Tenta-se coordenar uma ação coletiva sem levar em conta a estrutura de incentivos e a lógica racional da ação humana.

Analogamente, podemos pensar numa sala de cinema que, absolutamente lotada, começa a pegar fogo. Serão 500 pessoas pensando e agindo sob a pressão dos segundos. Sob a racionalidade individual, todos começarão a correr na tentativa de salvamento. O resultado coletivo será um número grande de mortos e feridos. Sob a racionalidade coletiva, cada indivíduo deveria andar calmamente em direção à porta, pensando que o resultado coletivo será melhor caso se comporte assim. Somente sob circunstâncias especiais, como num grupo treinado, o resultado coletivo seria o melhor. Mesmo sabendo disso, os cinemas, casas noturnas e estádios de futebol, entre outros locais que abrigam multidões, continuam adaptados aos indivíduos supostamente regidos pela lógica coletiva. Ou seja, construídos para aqueles que não sucumbem às pressões do instinto de sobrevivência, inerente ao ser humano.

Nesse momento, faz-se necessário tornar explícita a base teórica do argumento central desse artigo. Constitui-se do individualismo metodológico e a teoria da ação racional, com racionalidade limitada.

A aceitação do individualismo metodológico não retira a importância das instituições, organizações e do Estado na análise da corrupção. O individualismo metodológico não é atomismo nem é uma forma de oposição ao Estado, tampouco uma “tendência para se libertar de toda obrigação de solidariedade e pensar apenas em si” (Lalande, 1999). “O individualismo metodológico supõe que a ação intencional dos indivíduos com respeito às suas escolhas (baseadas em desejos e crenças particulares) produz ordem ou desordem social, ainda que o faça como conseqüência não intencional da combinação das decisões individuais.” (Orenstein, 1998)

A ação individual intencional, acima citada, pode ser estratégica ou paramétrica. Na estratégica, cada ator pondera a ação dos demais em sua própria ação. Na paramétrica, a ação de cada ator é decidida a partir de uma estrutura fixa de informações.
Jon Elster escreve sobre o individualismo metodológico em Making Sense of Marx: “By this I mean the doctrine that all social phenomena – their structure and their change – are in principle explicable in ways that only involve individuals – their proprieties, their goals, their beliefs and their actions. Methodological individualism thus conceived is a form of reductionism. To go from social institutions and aggregate patterns of behaviour to individuals is the same kind of operation as going from cells to molecules. The rationale for reductionism can briefly be stated as follows. If the goal of science is to explain by means of laws, there is a need to reduce the time-span between explans and explanandum - between cause and effect - as much as possible, in order to avoid spurious explanations” (Elster, 1985).

Segundo Levine, Elster não é um atomista3 “porque não proscreve da explicação científica as características relacionais irredutíveis dos indivíduos” (Levine, 1989). Isto é, as propriedades relacionais não são redutíveis a propriedades atomísticas, portanto a explicação sociológica encontra-se essencialmente nas relações entre indivíduos.

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  1. O atomismo não aceita nenhum tipo de explicação que venha da relação entre indivíduos, nem entre entidades sociais agregadas. Para um atomista, “somente são explicativas as entidades constituídas de modo plenamente não relacional” (Levine, 1989). Sendo assim, a explicação da ação seria redutível apenas ao indivíduo. O atomismo sustenta, ainda, que “os fatos ligados a relações sociais afetam as ações apenas em virtude de influenciarem, atomisticamente, os pensamentos” (Levine, 1989). O individualismo metodológico, assim como o atomismo, concebe a explicação sociológica redutível ao nível individual. Porém, não somente ao indivíduo, mas principalmente ao conjunto de relações entre indivíduos.

Dada a superioridade explicativa das relações entre os indivíduos, em detrimento das relações entre entidades sociais agregadas e da redução a propriedades atomísticas, pode-se entender que no individualismo metodológico o todo visto como a soma das ações individuais não-relacionais é menor que o todo entendido como a combinação de decisões individuais estratégicas (no sentido acima descrito), que considera as relações entre os indivíduos (Mauro, 2002).

Para tentar explicar a corrupção pública é preciso compreender como o indivíduo age e porque decide por uma ação e não por outra. Na economia existe o conceito de Homo economicus, que denota uma explicação da ação humana.

Em Comportamento Individual: Alternativas ao Homem Econômico, Fonseca descreve dois significados de “homem econômico”: os tipos psicológico e lógico. No primeiro, o do tipo psicológico, o homem caracteriza-se pelo egoísmo, pela ganância e pela insaciabilidade: “A defesa do auto-interesse é interpretada em sentido forte ou substantivo, como a busca de fins egoístas, o primado do motivo-monetário nas transações e o hedonismo psicológico. Na evolução da economia, essa versão do ‘homem econômico’ está associada à aliança entre a filosofia utilitarista inglesa e a teoria econômica, que começa na geração de J. Bentham, James Mill, D. Ricardo e do (jovem) J. S. Mill, e ganha contornos mais nítidos nos trabalhos de W. S. Jevons e F. Y. Edgeworth.” (Fonseca, 1988).

No segundo tipo, o lógico, retira-se da noção de auto-interesse qualquer conteúdo ético ou psicológico. Nele, o homem econômico “distingue-se da versão original neoclássica ao deslocar a ênfase do componente motivação para o componente racionalidade ou escolha racional. (...) De acordo com a definição usual, dado o conjunto de ações possíveis e o conhecimento de suas conseqüências, o agente escolhe racionalmente se não existe ação disponível para ele cujas conseqüências sejam-lhe preferíveis às da ação escolhida. A racionalidade do agente tem a ver com a relação entre meios e fins, entre ações e a satisfação de desejos. O ‘homem econômico’ racional é aquele que age do modo apropriado, i.e. maximiza a satisfação de suas preferências, sejam elas as de uma Madre Tereza ou Xuxa, Sócrates ou Gérson”. (Fonseca, 1988).

Portanto, a questão da ação racional se resume à seguinte pergunta: como os indivíduos determinam suas escolhas? Escolhem dentre os meios conhecidos os mais eficientes para atingir o fim pretendido, seja ele qual for.

Os requerimentos da racionalidade estão divididos em fortes e fracos. Os fortes estão ligados à capacidade individual de maximização (Orestein, 1998):

(i) impossibilidade de crenças e preferências contraditórias;
(ii) impossibilidade de preferências intransitivas;
(iii) conformidade das decisões com os axiomas do cálculo probabilístico.
Os fracos, por outro lado, são os elementos que tornam viável o equilíbrio estratégico entre atores racionais:
(i) suposições corretas sobre decisões de outros agentes;
(ii) probabilidades subjetivas devem se aproximar de freqüências observadas;
(iii) estando em uma situação ótima nenhum agente varia sua decisão.

A escolha racional é alvo de importantes e consistentes críticas, mas parece não ter surgido uma explicação melhor para o fenômeno da ação humana. Sabe-se que ninguém possui informação completa para tomar uma decisão maximizadora no sentido forte do termo; entretanto, diante das informações incompletas o indivíduo decidirá tentando satisfazer suas preferências não-contraditórias e transitivas.

Na medida em que aumentam o risco e a incerteza, o conceito de racionalidade fica mais complexo. Por isso, poucos autores aceitam a racionalidade perfeita, relaxando-a até o conceito de racionalidade imperfeita ou limitada. Segundo Boudon, o homem subordinado à racionalidade imperfeita é “um ator intencional, dotado de um conjunto de preferências, procurando maneiras aceitáveis de realizar seus objetivos, mais ou menos consciente do grau de controle que tem sobre elementos das situações onde está metido, agindo com informações limitadas em uma situação de incerteza. Em resumo, a característica fundamental do que chamo de Homo sociologicus é racionalidade limitada.” (Boudon, 1982, in Orenstein, 1998)

No modelo de racionalidade imperfeita, há outros elementos “não-racionais” que interferem no comportamento dos atores são admissíveis, como: a) agir por hábito entes de qualquer cálculo; b) estar dominado por pulsões inconscientes; c) compulsão imitativa; d) preconceitos e tradição.

Fica claro, portanto, que, intuitivamente, o modelo de racionalidade imperfeita aproxima-se mais da realidade de um mundo de informação assimétrica do que o de racionalidade perfeita. Porém, ele não invalida o postulado da racionalidade.

Outro ponto importante sobre o tema é a impossibilidade de ação coletiva intencional. Sobre isto, é essencial o teorema central de Olson: “cada indivíduo, ao decidir sobre seu engajamento numa determinada ação coletiva, estimará o benefício pessoal líquido decorrente de seu engajamento através do confronto dos custos pessoais decorrentes de uma eventual decisão de participar com o benefício bruto que ele julgar que a sua participação individual na ação coletiva em questão lhe trará.” (Reis, 1990)

Acredita-se que é impossível a coordenação de uma ação coletiva planejada em que todos participem independentemente dos benefícios que serão internalizados pelos próprios participantes. Em termos práticos, isto significa que a existência de classes sociais conscientes, que agem com racionalidade e intencionalidade coletivas, é impossível, dada a natureza egoísta do homem. Isto não impossibilita que, por meio de jogos cooperativos repetidos, haja uma determinada ação coletiva que aparentemente terá intencionalidade e racionalidade coletivas, mas que será de fato a soma de interesses individuais convergentes, provavelmente conseguidos através de incentivos seletivos e do desenvolvimento de algum altruísmo. Esta cooperação será instável e não significará, em última instância, a consciência de classe (Mauro, 2002).

Partindo da definição weberiana de sociologia, teremos condições de entender os conceitos sociológicos fundamentais, especificamente o da ação social. A sociologia é “uma ciência que pretende compreender interpretativamente a ação social e assim explicá-la causalmente em seu curso e em seus efeitos”. (Weber, 2000). A ação social é “uma ação que, quanto ao seu sentido visado pelo agente ou os agentes, se refere ao comportamento de outros, orientando-se por este em seu curso. (Weber, 2000).

Para ser compreensível, a ação precisa ter um sentido. “’Sentido’ é o sentido subjetivamente visado: a) na realidade a, num caso historicamente dado, por um agente, ou ß, em média e aproximadamente, numa quantidade dada de casos, pelos agentes, ou b) num tipo puro conceitualmente, construído pelo agente ou pelos agentes concebidos como típicos. Não se trata, de modo algum, de um sentido objetivamente ‘correto’ ou de um sentido ‘verdadeiro’ obtido por indagação metafísica.” (Weber, 2000)
Para Weber, uma interpretação causal de uma ação social concreta estará correta quando o desenrolar externo e o motivo forem conhecidos de maneira exata e, ao mesmo tempo, compreensível quanto ao sentido em seu nexo.(Weber, 2000). “Motivo” é “uma conexão de sentido que, para o próprio agente ou para o observador, constitui a ‘razão’ de um comportamento quanto ao seu sentido.” (Weber, 2000).

Assim sendo, a compreensão interpretativa causal da ação social atingirá seu ponto máximo quando tal ação possuir sentido e motivo conhecidos de maneira exata. Para isso ocorrer, será necessário que a evidência da compreensão seja de caráter racional e que a ação seja racional referente a fins. É importante ressaltar que, em nenhum momento, Weber afirma que isso é possível, e exatamente por isso denomina seu campo de estudo de sociologia compreensiva.

Para Weber, a ação social pode ser racional referente a fins; racional referente a valores; afetiva e tradicional. No modelo burocrático weberiano, a ação deverá ser sempre referente a fins. Parece haver uma racionalidade pública e uma privada em seu modelo, quando percebemos que os fins da burocracia podem constituir incentivos ou constrangimentos potentes para conformar as ações individuais em ações eficientes e racionais do ponto de vista coletivo. “Um problema implícito a tal visão de burocracia está no fato dela partir de uma distinção entre racionalidade pública e privada, desconsiderando o papel da estrutura de motivações, gerada dentro de um conjunto de regras e valores. Eu sustento que os agentes que atuam na esfera pública devem ser encarados como Homo economicus. Na verdade, eles são caçadores-de-renda (rent-seekers) como qualquer agente dentro da sociedade. Dentro dessa concepção, todo agente privado ou público age de acordo com princípios privados e, se houver a possibilidade, busca transferir renda de outros setores da sociedade. Mas isto não quer dizer que os agentes públicos quebram as regras do jogo: eles têm suas ações limitadas por regras e por um sistema de incentivos que geram determinados resultados. Se a profissionalização e a eficiência são um valor, eles também agirão de acordo com esta restrição.” (Silva, 1995)
Em Paradoxos do Liberalismo: Teoria e História, Santos (1999) escreve: “Evidentemente que de há muito não mais se considera a burocracia pública como neutra, uma espécie de eunuco político, sem preferências independentes e sem capacidade de efetivar algumas delas, tal como o modelo clássico de Weber presumia.”

O argumento central aqui exposto é o de que o modelo burocrático weberiano depende de um homem mais comportado e menos egoísta que o definido como Homo economicus. Sustento que o cálculo custo/benefício sempre estará presente nas mentes dos homens quando decidem. Claramente, o benefício poderá não ser apenas o aumento privado da renda. Segundo Olson, “os incentivos econômicos não são, com certeza, os únicos incentivos possíveis. As pessoas algumas vezes sentem-se motivadas, também, por um desejo de prestígio, respeito, amizade e outros objetivos de fundo social e psicológico.” (Olson, 1999)
Os homens que agem em nome da “racionalidade pública” o fazem sempre por meio de uma racionalidade individual referente a fins. Não importa se é por prestígio ou renda. O fato é que a lógica da ação é privada e não pública, individual e não coletiva. Como conseqüência imediata desse argumento aparece a possibilidade de combater a corrupção aumentando: a) os riscos inerentes à ação; b) os constrangimentos legais. Igualmente ao caso da licitação, o simples crescimento da complexidade legal não irá impedir a corrupção. Poderá até aumentá-la. Por outro lado, diminuir a sensação de impunidade aumentará o custo da ação corrupta e poderá ter um efeito devastador na corrupção. Nesse caso, a impunidade corresponde a um risco menor.

A ação corrupta acontece com maior ou menor intensidade dependendo dos sistemas de incentivos presentes nas “instituições, nas leis, regulamentações governamentais, valores morais e regras auto-impostas” (Silva, 1995). Assim sendo, “dentro desta visão econômica de corrupção existem três formas de controlar o fenômeno: (i) minimizar a regulamentação e buscar um desenho institucional que iniba as oportunidades de caçar renda ilegalmente, (ii) impor um sistema de crime e castigo que aumente o risco, na margem, da ação corrupta e (iii) criar um sistema de incentivos e uma cultura organizacional dentro da máquina pública que valore negativamente a corrupção (ética do mérito e da correção).” (Silva, 1995)

Por fim, e reiterando o que foi escrito, sustento o pensamento de que não será por meio da criação de ordenamentos jurídicos complexos, tampouco pela crença em uma burocracia determinada por um possível “espírito público”, que a corrupção será controlada. O agente público precisa sentir-se atraído pela ação moral, seja pela cultura organizacional pública ou por um senso comum que desvalorizem a ação corrupta, seja pelo aumento do risco em corromper ou ser corrompido.

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